DEUDA PÚBLICA Y DÉFICIT FISCAL 2018
Por Héctor GIULIANO (24.1.2019)
El Ministerio de Hacienda ha dado a conocer días pasados el Resultado Financiero del Ejercicio 2018 y lo que sigue son algunas observaciones y comentarios personales acerca del mismo.[1]
DÉFICIT FISCAL Y RESULTADO FINANCIERO
El gobierno Macri y el Fondo Monetario Internacional (FMI) utilizan una fórmula engañosa cuando se habla de la meta del Déficit Cero del Presupuesto 2019 porque no se refieren al Resultado Total de las Cuentas del Estado Nacional sino a las cifras sin contar el gasto público por Intereses a Pagar, esto es, al denominado Resultado Fiscal Primario.
El cierre del Ejercicio 2018 es reflejo de este problema:
a) El Gasto Público Primario (sin contar el pago de Intereses) fue de 2.939.500 M$ (casi 3.0 B$).
b) Los Ingresos Fiscales fueron de 2.600.600 M$ (2.6 B $).
c) El Déficit Fiscal Primario fue así de (-) 339.000 M$.
d) Pero los Intereses Pagados por la Deuda Pública fueron 388.900 M$ (389.000).
e) Por ende, el Resultado Financiero o Déficit Total real fue de (-) 727.900 M$ (728.000).
Esto es, que el Déficit Fiscal final del 2018 aumentó un 15.7 % medido en términos nominales (sin efecto inflacionario) contra el año 2017, que había sido de (-) 629.050 M$.
La Ley 27.467 de Presupuesto 2019 prevé ahora un Déficit Fiscal Primario Cero (3.7 B$ de Ingresos Totales contra otros 3.7 B$ de Gasto Público, sin incluir Intereses) pero da un Resultado Financiero de (-) 600.000 M$ (exactamente 596.100), que equivale a (≡) unos 15.000 MD (14.900) y corresponde al monto de los Intereses a Pagar, que son los que realmente determinan este déficit del Ejercicio.
Ergo, el Estado Central sigue teniendo déficit y este déficit es causado íntegramente por el gasto de los Intereses (que no son todos los intereses devengados sino sólo los que se contempla abonar).
Ello significa que en el corriente año (como en todos los años) el país no sólo no amortiza los vencimientos de Capital de la Deuda Pública – que se refinancian en su totalidad (hasta el último centavo) – y toma más Deuda Nueva sino que además no puede pagar siquiera los Intereses completos de la Deuda y la diferencia la capitaliza por anatocismo.[2]
Una situación de Insolvencia e Iliquidez Fiscal de este tipo implica un estado virtual de Default por impago, que es encubierto con el préstamo-puente (igualmente impagable) del Stand-By por 56.300 MD que le ha sido otorgado por el FMI al gobierno Macri para que pueda completar su mandato.
Dicho con otras palabras: que la declarada Política de Déficit Fiscal Cero enmascara en la práctica una nueva Política de Capitalización de Intereses del Estado frente a la situación de Default a la que llevó su nueva Política de Gobernar con Deuda inaugurada en Diciembre del 2015.
LA DEUDA PÚBLICA EN 2019
Este año está previsto según Presupuesto un Endeudamiento Público de 3.11 B$ (≡ 77.400 MD) contra Amortizaciones de Deuda (que, en realidad, no son amortizaciones netas sino cancelaciones que se realizan con refinanciación total de las obligaciones que caen a su vencimiento, es decir, canjeando Deuda Vieja por Deuda Nueva) por valor de 2.03 B$ (≡ 50.700 MD).
La diferencia representa el aumento previsto de la Deuda Pública durante el Ejercicio, que resulta así de 1.07 B$ (≡ 26.700 MD).
Pero a este saldo habría que sumarle otros 800.000 M$ (≡ unos 20.000 MD) por Letras del Tesoro, lo que eleva el total de incremento de la Deuda en el año a 46.700 MD.
Como el saldo de la Deuda Pública al 30.9.2018 – última información oficial disponible – era a esa fecha de 321.000 MD (320.900) y todavía se desconoce el monto de las colocaciones del último trimestre del año no es previsible a cuánto ascenderá el incremento final de la Deuda para fin del 2019 pero estaría en el orden de los 380.000 MD o más, considerando los desembolsos del FMI (9.600 MD).[3]
INCIDENCIA DE LOS INTERESES
Los Intereses a Pagar por la Deuda Pública aumentan más que proporcionalmente en relación al aumento del Stock de la Deuda y sus efectos son cada vez peores porque a la carga de intereses sobre la deuda existente se le suma la que corresponde a la toma de más Deuda Nueva y a las tasas que se pagan, que son más elevadas.
La magnitud del pago de Intereses a los Acreedores financieros del Estado por el lado de la Tesorería - que hoy es menor a la que se paga por el lado del Banco Central (BCRA) por su masa de Leliq y Pases Pasivos – ha tenido una evolución creciente: 9.800 MD en 2016, 13.800 MD en 2017, 21.100 MD en 2018 y 18.600 MD para 2019 (en que estaría jugando la tasa del FMI, que es inferior a la Tasa de Interés promedio de la Deuda Total).
De allí que el gobierno pueda mostrar – expresado en dólares – un mismo nivel de Intereses a Pagar en 2018 y 2019, aunque estabilizado en un monto altísimo.
Pero ello no ha resultado así hasta ahora porque en 2018 los Intereses Pagados fueron de 388.900 M$ (≡ 20.200 MD, al tipo de cambio presupuestario de 19.30 $/US$). Más hubo otros intereses, por 124.900 M$ (≡ 6.500 MD) – correspondientes a la Deuda Intra-Estado - que no se abonaron sino que se capitalizaron por anatocismo, de modo que el total de Intereses a Pagar habría resultado en realidad de 513.800 M$ (≡ 26.600 MD), contra el proyectado del Presupuesto, que era de 406.500 M$ (≡ 21.100 MD).
Lógicamente, la gran devaluación producida durante el año – que dejó completamente superado el tipo de cambio proyectado de 19.30 $/US$ - hizo que los intereses a pagar en dólares se encareciesen para las cuentas fiscales en moneda nacional mientras que los intereses a pagar en pesos se licuasen expresados en dólares.
De todas formas, los intereses totales excedieron las previsiones presupuestarias del año pasado.
INGRESOS Y GASTOS FISCALES DEL 2018
Los Ingresos Totales del Estado Central el año pasado fueron de 2.600.600 M$ y tuvieron un aumento del 30.2 % contra el 2017 mientras que los Gastos Primarios (sin Intereses) fueron de 2.939.500 M$ y registraron un incremento del 22.4 % contra el año anterior.
Esto significa que – medidos en términos nominales (sin efecto inflacionario) – el aumento de los Ingresos fue superior al aumento de los Gastos, con un Déficit Primario de 339.000 M$.
Pero los Intereses Pagados fueron 388.900 M$ y tuvieron un aumento del 72.9 % (casi 73), lo que muestra que el incremento de estos Servicios de la Deuda fue más de tres veces el del Gasto Primario.
Dicho con otras palabras: que esos pagos de Intereses – parte clave del Sistema de la Deuda - fueron la causa del Déficit Fiscal y son los gastos del Estado que revisten mayor magnitud y nivel de crecimiento.
Con el agravante que no son todos los Intereses Devengados del Ejercicio porque excluyen 124.900 M$ de intereses sobre la Deuda intra-Estado que no se abonaron sino que se capitalizaron por anatocismo en el año.
Si estos Intereses Capitalizados se suman a los Pagados ello da un Total de Intereses del Ejercicio de 513.800 M$ mientras que según Presupuesto 2018 se habían sino previstos unos 100.000 M$ menos, 406.500 M$.
Los Intereses de la Deuda constituyen el principal rubro del Gasto Público. Todo el mundo se rasga las vestiduras por el peso y el aumento del Gasto Público pero se omite deliberadamente decir que los Intereses son el primero y más gravoso de los gastos del Estado.[4]
Ergo, los Intereses son el principal rubro del Gasto Público, son las erogaciones que tienen mayor ritmo de aumento y son consecuentemente la principal causa del Déficit Fiscal.
Porque cuando al Déficit Fiscal Primario de 339.000 M$ se le suma el monto de los 388.900 M$ de Intereses Pagados el Resultado Financiero da los 727.900 M$, que es el déficit total, real y concreto del Estado y que viene determinado así por el Gasto de los Intereses.
EL LADO OCULTO DE LA LUNA
El argumento tradicional e institucional del establishment neoliberal ha sido y es la invectiva de que el elevado Gasto Público General es la causa del Déficit Fiscal y que la necesidad de financiamiento de este Déficit explica el crecimiento de la Deuda Pública.
Pero esta argumentación no tiene bases empíricas: primero, porque se omite decir que el principal rubro del Gasto es precisamente el pago de los Intereses de la Deuda; segundo, porque como derivado directo de lo anterior se omite también resaltar que dicho monto de Intereses a Pagar es lo que determina el Déficit Fiscal, y tercero porque no es cierto que el aumento de la Deuda corresponda al nivel del Déficit Fiscal sino que dicho aumento siempre es superior al Déficit.
Veamos específicamente este punto en función de los datos que figuran en la Tabla Anexa a este trabajo:
a) Durante los últimos años (2016-2019) se han producido aumentos sistemáticos y relevantes del stock de la Deuda Pública.
b) Estos aumentos son superiores al aumento del Déficit Fiscal (medido como Resultado Financiero o Déficit Total, no como Déficit Fiscal primario, que no incluye el importe de los Intereses).
c) Los Intereses a Pagar son el principal rubro del Gasto del Estado y factor determinante del Déficit Fiscal.
Ergo, no solamente los Intereses son la principal causa del Déficit sino que el aumento del stock de la Deuda Pública es mucho mayor que dicho déficit.
Surge entonces la pregunta del millón: si la Deuda se incrementa más que el Déficit – siendo que el endeudamiento para financiar Inversiones Públicas no llegaría en los últimos años a montos relevantes – qué es lo que explica la diferencia?
Si bien el análisis de este tema requeriría todo un desglose explicativo por separado puede anticiparse la hipótesis de que la causa estaría en el sostenimiento artificial del tipo de cambio; más concretamente, en la toma de Deuda en Moneda Extranjera (Externa e Interna) para mantener la Política de Atraso Cambiario tal como se vino llevando a cabo después de la macro-devaluación de Diciembre de 2015 – que inaugura la nueva política macrista de Gobernar con Deuda – hasta la Crisis de Deuda de Abril del 2018, que obligó a la administración Macri a romper el corsé cambiario sincerando en parte la cotización del Dólar.
Aunque con la importante observación que la nueva etapa de esta Política de Endeudamiento Público, pactada con el FMI, lleva no sólo a un aumento ulterior de la Deuda – inmediata con el Fondo y futura con el objetivo declarado de regresar al Mercado Internacional de Capitales para volver a endeudarse – sino también a una nueva fase de retraso cambiario relativo.
Porque para entender el problema de fondo del aumento de la Deuda del Estado hay que analizar no sólo el endeudamiento del gobierno por vía de la Tesorería sino además de la otra cara de la moneda – la cara oculta de la Luna – que es el endeudamiento paralelo del BCRA y es la que determina justamente la nueva política de atraso del tipo de cambio.
Porque el Tesoro y el BCRA aumentan el stock de Reservas Internacionales con Deuda: divisas del FMI que se toman prestadas para sostener un Gasto Público que se paga mayoritariamente en Pesos y divisas provenientes del nuevo Swap con China que se toman para costear el aumento de las Reservas.
De qué sirve tener 65.800 MD de Reservas en el BCRA (al 31.12.2018) si tales reservas se han comprado a costa del endeudamiento a corto plazo del Banco en Lebac/Leliq, Pases Pasivos, Encajes en Moneda Extranjera y Otros Pasivos (Swap) al costo de pagar intereses del orden del 60-57 % anual (que llegaron a más del 70 %) ?
Cuál es la verdadera razón de una Política de Compra y Stock de Reservas sostenidas con Deuda del BCRA y con las divisas provenientes de la toma paralela de Deuda por parte del Tesoro (una política común del Macrismo y el Kirchnerismo)?
Lo hemos explicado ya en otras oportunidades: el 80 % de la Deuda Pública (más de 250.000 MD sobre el total de la Deuda de 321.000 MD existente al 30.9.2018, que es la última información oficial disponible) está en Moneda Extranjera y gran parte de la deuda en pesos está asumida con cláusula de ajuste por Tipo de Cambio.
El problema reside en que el gobierno recauda básicamente en Pesos pero la mayoría de la Deuda está en Moneda Extranjera, por lo que el retraso cambiario no sólo ayuda a las autoridades a convertir pesos recaudados en más dólares sino que, peor aún, el Gobierno se endeuda para conseguir esos dólares – divisas que entran por vía del Tesoro y del BCRA – y para ello el Banco Central sube las tasas de interés como forma de reciclar las deudas existentes y lograr la toma de nuevas deudas.
Porque el atraso cambiario deviene la principal garantía de repago de los Intereses – ya no del Capital, que se refinancia íntegramente a su vencimiento – y también el principal requisito para la toma de más endeudamiento.
Esta sujeción al Sistema de la Deuda Pública Perpetua es el condicionante central no sólo de la garantía y continuidad del Sistema de la Deuda a través de los sucesivos gobiernos sino también la base de las negociaciones políticas de fondo que se desarrollarían actualmente en el armado de las coaliciones electorales para el 2019.
Porque la premisa del nuevo Acuerdo con el FMI no es solamente sostener al gobierno Macri frente a la Crisis de Deuda derivada de su Política de Endeudamiento, para que pueda completar su mandato sin caer en un nuevo Default, sino dejar a la vez comprometido al nuevo gobierno que sea electo este año con el arreglo Stand-By que se prolonga hasta el 2021.
Y en esto subyace la explicación tradicionalmente oculta a la Opinión Pública por parte del gobierno Macri, de la Partidocracia opositora con representación parlamentaria y de los medios de prensa del Establishment, aliados en esta maniobra de confusión sobre la Deuda, sobre las Finanzas Públicas en general y sobre la estafa que la misma conlleva en contra de los intereses financieros del Estado.
[1] Las abreviaturas M$/MD y B$ significan Millones de Pesos/Dólares y Billones de Pesos respectivamente, y se expresan siempre con redondeo, razón por la cual pueden darse mínimas diferencias entre totales y sumatoria de términos.
Todos los datos citados están tomados de las leyes de Presupuesto anuales originalmente probadas por el Congreso y se encuentran reunidos en la Tabla Anexa que figura al final del presente artículo.
[2] El anatocismo – o Interés de los Intereses – es el mecanismo del Interés Compuesto por el cual los Intereses Devengados y no Pagados se transforman en Capital y devengan nuevos intereses.
Desde el punto de vista fáctico, el Anatocismo es sinónimo de la Usura.
[3] El saldo de la Deuda Pública al 30.6.2018 es de 320.900 MD, más los desembolsos del FMI del Cuarto Trimestre por 9.600 MD (4.100 MD el 26.10 y 5.500 MD el 15.12) más el aumento de los 46.700 MD previsto según el Presupuesto 2019 da un total provisorio de 377.200 MD (siempre sobre base de cifras oficiales).
Aparte de la citada falta de datos del último trimestre del 2018 hay que tener presente que durante el año pasado se produjo una fuerte licuación de la Deuda Pública en Pesos – que es el 21 % de la Deuda Total – por efecto de la macro-devaluación registrada durante el ejercicio, que compensó con creces el fuerte aumento de la Deuda durante el año y es una de las claves que se está utilizando para amortiguar la exposición de ese crecimiento de la Deuda (siendo la otra – más abarcativa – la de la Deuda Intra-Estado) .
Según el Cuadro de Flujos y Variaciones acumulado al 30.9.2018, el stock de la Deuda Pública habría descendido en 13.300 MD hasta esa fecha, producto de Endeudamiento por 97.400 MD (92.900 MD más Otras Emisiones de 4.500 MD) menos 49.700 MD de Amortizaciones/Cancelaciones, lo que da un aumento de la Deuda de 47.700 MD, pero con Ajustes de Valuación (por Tipo de Cambio/CER) durante el período de (-) 60.800 MD y más/menos otros conceptos menores, lo que da la citada disminución relativa del saldo de la Deuda de 13.300 MD.
[4] Durante el Ejercicio 2018 – después de los Intereses a Pagar por 513.800 M$ (388.900 M$ de Intereses Pagados y 124.900 M$ de Intereses Capitalizados) - los mayores gastos del Estado Central fueron: 281.200 M$ por Subsidios Económicos (Energía y Transporte), Salarios por 400.800 M$, Gastos de Capital por 210.300 M$ (Inversiones Públicas) y 266.000 M$ de Jubilaciones/Pensiones Netas (Gastos Contributivos directos por 1.167.900 M$ contra 901.900 M$ de Aportes/Contribuciones a la Seguridad Social).
TABLA ANEXA AL ARTÍCULO S/ "DEUDA PÚBLICA Y DÉFICIT FISCAL 2018" DE HL GIULIANO (24.1.2019):
RELACIÓN ENTRE AUMENTO DE LA DEUDA Y DÉFICIT FISCAL
RUBRO
|
2016 M$
|
2016 MD
TC 10.60
|
2017 M$
|
2017 MD
TC 17.92
|
2018 M$
|
2018 MD
TC 19.30
|
2019 M$
|
2019 MD
TC 40.10
|
ENDEUDAMIENTO
|
968.500
|
91.400
|
1.727.200
|
96.400
|
2.180.700
|
113.000
|
3.104.800
|
77.400
|
AMORTIZACIONES
|
721.000
|
68.000
|
1.042.500
|
58.200
|
1.284.400
|
66.600
|
2.032.100
|
50.700
|
AUMENTO DEUDA
|
247.500
|
23.400
|
684.700
|
38.200
|
896.300
|
46.400
|
1.072.700
|
26.700
|
DEFICIT FISCAL
|
97.700
|
9.200
|
480.800
|
27.000
|
681.800
|
35.300
|
596.100
|
14.900
|
RATIO DP /DEFICIT
|
2.54
|
1.42
|
1.31
|
1.79
| ||||
INTERESES
|
104.100
|
9.800
|
246.600
|
13.800
|
406.500
|
21.100
|
746.400
|
18.600
|
Fuente: datos de los presupuestos originales aprobados por las leyes del Congreso de los años respectivos.
Estas cifras siempre difieren, en mayor o menor medida, de las resultantes al final de cada ejercicio debido a las modificaciones realizadas durante el año correspondiente pero aquí se toman en sus valores originales para poder tener un patrón de comparación uniforme, porque no se cuenta con todas las Cuentas de Inversión y además porque en la mayoría de los casos no habría habido modificaciones sustanciales.
GLOSARIO:
TC / US$ es la relación de cambio promedio que se usa para convertir los importes en pesos a dólares.
Endeudamiento Público es el total de la Deuda a tomar por la Administración Central durante el periodo.
Amortizaciones de Deuda son las cancelaciones a realizar sobre los vencimientos de Capital de cada período.
Aumento de Deuda es la diferencia entre las dos cifras anteriores, que muestra el incremento por toma de Deuda Nueva.[1]
Déficit Fiscal corresponde al Resultado Financiero, es decir, al Déficit Total (Déficit Primario más Intereses a Pagar).
Ratio DP / Déficit es el índice o relación entre el aumento de la Deuda producido durante el Ejercicio y el Déficit Fiscal de ese mismo período. Indica la cantidad de veces que la Deuda se incrementa comparada contra el Resultado Financiero o Déficit Fiscal Total. Los valores son lógicamente iguales en pesos y dólares dado que se trata de conversiones, por lo que se consignan una sola vez.
Intereses a Pagar son los Intereses Totales devengados durante cada período (que no son siempre los que efectivamente se pagan porque una parte de los mismos se capitaliza por anatocismo).
[1] La deuda por Letras de Tesorería (Letes) es deuda a corto plazo - hasta un año - que se autoriza por separado pero estaría incluida dentro de las Operaciones de Crédito Público autorizadas por la Ley de Presupuesto de cada Ejercicio. Aunque muchas veces no queda claro si el total del endeudamiento anual las incluye o son deuda paralela porque la Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado técnicamente no las considera Deuda Pública (Artículo 82).
De hecho, tales operaciones de letras son Deuda porque los vencimientos se renuevan en su totalidad dentro de cada ejercicio y además se incrementa el monto de las mismas: fueron 60.000 M$ (≡ 5.700 MD) en 2016, 270.000 M$ (≡ 15.100 MD) en 2017, 330.000 M$ (≡ 17.100 MD) en 2018 y son 800.000 M$ (≡ 20.000 MD) en 2019.
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